推进土地集约节约利用 促进城市发展方式转变

改革开放30多年来，工业化、城镇化成为推动经济高增长的两大引擎。到2011年，工业化率和城市化率分别达到46.8%和51.3%。据估算，城市化率每提高1个百分点，带动人均GDP增加633元。在高速工业化、快速城镇化进程中，土地起到了举足轻重的作用。土地的有效供给保障了经济高增长，土地的低成本推动了高速的工业化，土地的资本化促进了快速的城市化。

但是，与传统发展方式一样，我国现有的城市化模式也存在不协调、不健康、不可持续的问题。政府主导的城市化和农民自动自发的城市化双轨并行，形成“两不经济”。

政府主导城市化的主要问题是：第一，土地城市化快于人口城市化。在“城市土地国有、农村土地集体所有”框架下，各级政府通过规划修编、行政体制调整，使城市圈不断外移，将农村区域纳入城市版图。在此期间，城市面积扩张的速度达到年均7%，而城市人口的年均增长率仅3%，除去2.5亿统计到人口城市化率的农民工，户籍人口城市化率只有37%，两者差距更大，形成城市扩张“要地不装人”的格局。第二，城市用地主要靠征地获得，2005—2010年，我国征地面积占新增居民点工矿用地面积比重达67.28%，由此形成的城市化地区成为被征地农民与政府冲突、甚至对立的高发区域。第三，城市基础设施投资主要依赖土地出让和土地抵押融资，形成地方政府债务风险。第四，用地结构不合理，造成土地粗放利用。我国工矿仓储用地占建设用地供应的比重过高，多年连续超过40%。城市内部工业用地占比也过高，一般在20%以上，有些甚至超过30%，远远高于国外15%的水平。第五，城市用地中划拨用地比重仍然偏高，土地的非市场配置造成大广场、大马路和大办公楼现象。

在政府主导城市化的同时，“城乡结合部”或“城中村”区域成为城市农民“自动自发”城市化的战场。由于城乡结合部区域的基础设施和公共服务主要由村集体组织自我提供，加上面临一系列制度障碍，造成人口资源环境矛盾加剧、违法违规建设严重蔓延、土地价值实现不充分及利用不集约、社会问题凸显并呈加剧态势。

我国“十二五”规划纲要提出协调推进工业化、城镇化、农业现代化的战略任务，并明确提出通过转变发展方式的攻坚，实现科学发展。由于我国城市化进程刚刚过半，农民融入城市的程度较低，我国仍然处于快速城市化阶段，城市化是带动增长的引擎。为此，我们必须通过土地制度改革，促进土地利用方式转变，从而倒逼城市发展方式转变。一是要打破城乡二元体制;二是深化土地制度改革;三是改变不合理的用地结构;四是促进人口城市化。(国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员 刘守英)