徐州市中院公布实施《关于依法规范涉民营企业财产保全措施的实施意见》
规范财产保全措施 服务民营经济发展
◎徐州日报全媒体记者 孙盈 通讯员 李飞
为进一步贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，以及最高人民法院、江苏省高级人民法院、市委市政府相关文件精神，在全市营造有利于民营经济发展的良好环境，促进民营经济健康发展。12月20日，市中院公布实施了《关于依法规范涉民营企业财产保全措施的实施意见》（以下简称《实施意见》），对于依法规范对民营企业的财产保全措施，服务保障民营经济健康发展，保障民营企业和民营企业家的合法权益，具有重要意义。
记者了解到，围绕如何为民营经济发展提供司法服务和保障问题，通过走访、座谈、调研等方式，市中院广泛征求人大代表、政协委员、民营企业、律师等社会各界的意见、建议，结合徐州财产保全实践中存在的难题，制定了《实施意见》。据悉，市中院自2015年2月成立财产保全中心以来，财产保全实现了归口管理，率先在全省法院试行诉讼财产保全责任保险担保机制，大力推进保全案件与查控系统的有序衔接，着力解决保全慢、保全难问题，并且以财产保全制度促进执行工作质效，社会满意度得到一定程度提升。然而，多年的财产保全工作实践也积累了部分重点难题，主要存在于三个方面：
一是财产保全中的利益失衡问题。财产保全是一把双刃剑，它在保护保全申请人利益的同时，也容易对被保全人的合法权益造成损害。因为财产保全是在紧急状态下作出的应急措施，也是在双方权利义务关系尚未明确甚至是诉讼尚未提出之前采取的，保全申请人所说的受到侵犯的权利是否存在，保全申请人是否会提起诉讼以及在诉讼中是否会胜诉都是未知的，但一旦法院作出保全裁定，采取保全措施，则原告的权利有了实现的可能，而被告对相关财产的处分权则必然遭到限制。当前，对于财产保全必要性的审查流于形式，只对保全申请人提供的担保是否符合要求予以审查，往往不对是否会使保全申请人的合法权益受到难以弥补的损害、生效法律文书是否存在不能执行或难以执行的可能等作必要的审查判断。在保全措施的采取上，较多关注保全线索的落实，较少关注保全措施的采取是否会对被保全人的生产经营造成影响。实践中，超标的保全、超范围保全、选择性保全等时有发生，严重影响被保全人的生产、经营，甚至会使正常生产经营的被保全人陷入困境。
二是财产保全中的权利滥用问题。财产保全在客观上改变了双方在诉讼过程中的天平，“被拿住七寸”的被保全人在诉前、诉中被迫作出种种让步，导致实践中的保全滥用问题屡见不鲜。如通过冻结被保全人的基本账户，查封正在生产经营的厂房、机器设备，逼迫被保全人在诉讼程序中作出让步。行业竞争者利用诉前保全，冻结竞争对手的招投标账户或其他重要财产，使其丧失先机。通过提高保全数额，迫使对方在诉讼中让步后撤回部分诉求，以达到其“不战而屈人之兵”的不良目的。财产保全中的权利滥用问题，必然会增加法院财产保全方面的工作量，进一步加剧了当前面临的案多人少矛盾，对有限的司法资源造成极大浪费，导致当事人之间的对立情绪更趋激烈，不利于纠纷的有效化解，一定程度上损害了法律权威和司法公信力。
三是财产保全中的救济难问题。有权利就有救济。财产保全制度难免会对当事人的合法权益造成损害，只有搭配完整的救济制度，才可以成为完整的诉讼程序。实践中，案外人对财产保全裁定是按照民事诉讼法第一百零八条规定提起复议还是按照民事诉讼法第二百二十七条规定提起案外人异议，超标的保全、超范围保全、选择性保全如何认定，都在一定程度上存在争议，对保全裁定的复议留待执行程序中处理的问题也时有发生，未在规定时间内对异议、复议等问题予以审查仍然不同程度的存在，对保全乱的有效遏制尚需进一步解决。
《实施意见》中，市中院积极回应了民营企业的司法需求，从财产保全工作的一般要求、对恶意财产保全的防范、处置、审慎规范适用财产保全措施、畅通对财产保全救济渠道、健全财产保全工作机制等五个方面规定了涉民营企业财产保全工作的具体要求。
一是明确涉民营企业财产保全工作的指导思想、指导原则。在涉民营企业财产保全工作中，准确把握国家促进民营经济发展的政策精神，坚持平等保护各方当事人的合法权利，全面权衡各方当事人的利益，采取对被保全人权益造成限制或者损害最小的财产保全措施，避免因财产保全措施不当而影响企业的正常生产经营。
二是加大对恶意财产保全的防范、处置力度。通过加大对财产保全必要性、财产保全担保的审查，置换担保、灵活运用财产保全方法、保全损害赔偿责任等方式，限制和防范恶意财产保全的发生。对经认定构成恶意财产保全的，应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三是依法审慎规范适用财产保全措施。进一步规范保全标的物的保全顺序，选择对被保全人生产经营活动影响较小的财产进行保全，依法保障被保全人对保全标的物的使用、处分的权利。慎重冻结被保全人的基本账户，禁止超标的、超范围保全、选择性保全，加大对隐匿转移资产逃避债务履行行为的防范和制裁力度。
四是畅通财产保全救济渠道。重申了不服驳回申请裁定、保全裁定以及保全行为异议、保全标的异议的救济渠道，并对符合法律规定的变更、解除保全裁定、保全措施，要及时审查，及时处理，切实解决解除、变更保全不及时问题。对恶意利用财产保全措施，干扰影响被保全人正常经营活动，损害被保全人合法权益的，依法追究保全申请人的法律责任。
五是进一步健全财产保全工作机制。完善财产保全和解机制，建立财产保全工作预判预警机制、重点案件排查机制、财产保全大要案报告机制。关注辖区内因宏观政策调整对财产保全工作产生的新情况、新问题，及时研究，准确判断，总结经验，提高对各类敏感、复杂问题发展趋势的预测能力和有效解决纠纷的能力，切实做好对苗头性问题的防范与应对。对群体性保全案件等可能影响社会稳定因素的案件，要及时向上级法院报告，以便有效监测、防范、应对和化解。
值得一提的是，《实施意见》从宏观经济形势着眼，准确把握中央、省市委关于支持民营经济健康发展的宏观政策精神，着眼于财产保全实践中民营企业所处的困境以及面临的难题，从保全措施的灵活运用、被保全企业的区别处理、对恶意保全的防范等方面：
——在采取具体财产保全措施时，要注意把握执行政策，尽量寻求依法平等保护各方利益的平衡点。对能采取“活封”“活扣”措施的，尽量不“死封”“死扣”，使保全财产继续发挥其财产价值，防止减损当事人利益，如对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用；对车辆进行查封，可考虑与交管部门建立协助执行机制，以在车辆行驶证上加注查封标记的方式进行，既可防止被查封车辆被擅自转让，也能让车辆继续使用，避免“死封”带来的价值贬损及高昂的停车费用。对有多种财产并存的，尽量优先采取方便执行且对当事人生产经营影响较小的执行措施。在不损害债权人利益前提下，允许被执行人在法院监督下处置财产，尽可能保全财产市场价值。在条件允许的情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。对符合法定情形的，应当在法定期限内及时解除保全措施，避免因拖延解除保全措施给被保全人带来财产损失。
——在采取财产保全措施时注意把握执行政策，禁止超标的保全、超范围保全、选择性保全。查封、扣押、冻结财产要严格遵守相应的适用条件与法定程序，坚决杜绝超范围、超标的查封、扣押、冻结财产，对银行账户内资金采取冻结措施的，应当明确具体冻结数额；对土地、房屋等不动产保全查封时，如果登记在一个权利证书下的不动产价值超过应保全的数额，则应加强与国土部门的沟通、协商，尽量仅对该不动产的相应价值部分采取保全措施，避免影响其他部分财产权益的正常行使。
——加大对恶意财产保全的防范、处置。加大对保全必要性的审查力度，按照民事诉讼法第一百条、第一百零一条的规定要求债权人提供初步证明材料，对债务人确有转移、隐匿、毁损其所有财产可能的，方可采取保全措施；否则，应驳回债权人的保全申请。要建立疑难案件集体讨论制度，把好财产保全入口，有效避免财产保全权利的滥用。不断改进财产保全的方式方法。坚持债权人与债务人利益兼顾、原则性与灵活性相结合的原则，按照不动产、动产、银行存款的顺序妥善适用财产保全措施，区别对待被保全人故意规避债务履行和临时资金链断裂、出现经营困难的情况，区别对待诚信经营和故意违法逃避抗拒债务履行的情况，区别对待历史原因与正常交易环境下造成的债务履行难问题。对逃避、抗拒债务履行的被保全人，要坚决加大财产保全力度；对因金融危机陷入经济困境、确无履行能力但诚信经营的被保全人，要慎用强制措施，努力运用保全和解机制，达成谅解，尽量不影响其生产经营活动，避免因保全方法不当而造成负面作用。