安徽：让法规站得住行得通真管用

主导立法破利益 特色立法解难题 开门立法纳民意

　1979年7月,五届全国人大二次会议通过地方组织法,赋予省级人大及其常委会地方立法权。40年来,地方立法围绕党和国家中心工作,向国家立法看齐,与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展,为地方各项事业发展提供了重要法治保障。为了展现各省区市人大及其常委会在新时代地方立法工作中的好经验好做法,本刊推出“新时代地方立法”专栏,敬请关注。

　　自10月1日起,全国首部关于商会的省级地方性法规——《安徽省商会条例》开始施行。

　　翻开这部条例会发现,虽然内容不长,仅有24条,不分章节,但有效填补了商会运行、管理和服务等方面的立法空白,浓缩的可谓都是“精华”。

　　“我们不断推进立法精细化,不搞‘大而全’,不片面追求完整,只要能解决问题,有几条就搞几条。既简明扼要,又具有很强的针对性。”安徽省人大常委会法工委主任吴斌说。

　　创新、务实、管用,是安徽省地方性法规的鲜明特色。近年来,安徽省人大及其常委会紧扣回应群众重大关切,紧扣依法治省现实需要,紧紧抓住提高立法质量这个关键,不断完善立法工作机制,突出地方特色,敞开民意大门,使地方性法规真正站得住、行得通、真管用,走出了安徽立法工作的铿锵足音。

　　当好“三大员”主导立法全过程

　　赶赴多个省市学习调研,深入多家企业实地走访,了解工会劳动法律监督存在的重点难点问题;

　　召开座谈会,听取企业负责人、基层工会及职工代表意见,征求劳动法学研究会、职工维权法律顾问团成员专业建议,认真梳理研究吸纳……

　　近日提请审议的《安徽省工会劳动法律监督条例(草案)》是安徽省人大常委会社会建设工委设立后的首个自主立法项目。社会建设工委邀请法工委提前参与,会同安徽省总工会,马不停蹄地开展了大量工作,行程排得满满当当。

　　“从立法的整体框架,到具体条款的设定,特别是谁来监督、监督什么、怎么监督等核心问题,我们还多次牵头组织了修改,增强立案的针对性、实效性。”安徽省人大常委会社会建设工委主任庄保斌说。

　　把握立法主动权,防止部门利益法制化,对于安徽省人大及其常委会来说早已成为常态,并在不断强化中,找准了不同立法环节的“主角定位”。

　　吴斌告诉记者,在编制和调整五年立法规划、年度立法计划时,要当好“引导员”,本着改革发展急需的优先、法律明确要求制定实施办法的优先、法规需要修改的优先、条件成熟的优先原则,合理安排立法项目,突出经济发展、生态环境、民生等重点领域立法。

　　“在起草时要当好‘调度员’,一方面加强对有关部门起草法规草案的提前介入,另一方面对重要法规草案,由人大牵头起草,最高的年份占当年立法数的一半。”吴斌说,进入审议时则要当好“决策员”,尊重省人大常委会组成人员审议意见、人大专门委员会审查意见,认真加以吸纳,并做好反馈工作。

　　这种“主导”不仅体现在立项、起草、审议过程中,还延续到法规审议通过后的执法检查、立法后评估等工作中,贯穿于立法工作各个环节。但主导并不意味着是一家在唱“独角戏”。安徽省人大常委会同时加强对立法工作的组织协调,对法规案审议过程中重大问题的协调,督促起草单位统筹安排法规配套办法的制定工作,争取配套办法与法规同步出台实施。

　　盖上“安徽戳”让法规亮眼管用

　　地方特色是地方立法的生命力所在。在安徽的立法实践中,凸显为一个字:新。

　　“我们根据实际需要,对于没有直接上位法的立法项目,积极开展创新立法。”吴斌说,对于有直接上位法的立法项目,也不会简单移植上位法和照搬照抄外省法规的规定,而是努力在每一件法规中都创设具有鲜明地方特色的制度规范。

　　截至7月26日安徽省十三届人大常委会第十一次会议闭幕,安徽省现行有效地方性法规共计375件。近五年里,安徽省人大及其常委会共制定法规35件次、修改52件次、废止15件,审查批准设区的市法规98件。其中,制定价格监督检查条例系国家机构改革后全国首部价格监督检查领域地方性法规,制定淠史杭灌区管理条例使新中国兴建的全国最大灌区的管理保护从此有法可依,新修订的黄山风景名胜区管理条例创造性地授予风景区管委会综合执法权……这样敢于先行的例子不胜枚举。

　　但若只顾着“特色”,忽视了“功能”,难免沦为“空有其表”“华而不实”。如何让具有鲜明特色的地方性法规兼具针对性和实效性,是各地立法机关的重要课题。

　　“我们坚持问题导向,积极推进立法精细化。”吴斌说,对于每一件立法,都深入基层、深入实际、深入群众调查研究,采取座谈会、论证会等多种方式听取意见,掌握一手材料,做好制度设计,在“矛盾的焦点”上把“杠杠”划准、把“一刀”砍准。在确定法规内容时,立足省情实际,紧扣现实需要,着力解决实际问题。

　　制定的全国首部林权管理综合性法规,就林业资源的市场化配置作出创制性规定,破除林业发展的体制机制障碍;制定的全国第一个促进战略性新兴产业集聚发展条例,通过立法推动体制机制创新,构建新型现代产业体系;在省级人大率先制定的商会条例填补了商会运行、管理和服务等方面立法空白,这一件件法规做到了既有特色,又务实管用、好操作。

　　值得一提的是,安徽省在听取审议专项工作报告及满意度测评办法、专题询问办法、讨论决定重大事项规定后,还附上监督条例有关内容,作为追责的条款,这在地方立法中也是不多见的。

　　广开“多言路”凝聚社会大智慧

　　“关于嘉许激励措施的规范方式存在争议,我们建议涉及非公权力机关的公民、法人及其他组织的激励措施尽量使用‘可以’类规定,避免无故增设义务负担;涉及公权力机关的激励措施尽量使用‘应当’类规定,因为职权与职责是一体之两面……”

　　在近日召开的安徽省十三届人大常委会第十二次会议上,一份26页的《安徽省志愿服务条例(草案)》第三方评估报告摆在了常委会组成人员的面前,其中对争议较大的事项和条款进行了详细分析并给出解决建议,作为审议时的重要参考。

　　“在立法通过前引入第三方评估,可以充分发挥社会力量的积极作用,为正式立法过程提供全面、充分而客观的信息资料,有助于及时妥善解决和处理立法中争议较大的重要立法事项,为立法决策提供参考和依据。”实施评估的安徽师范大学法学院相关负责人说。

　　广纳良言智慧,是安徽立法的“源头水”。纵观立法长河,安徽省人大及其常委会一直注重拓宽开门立法渠道,进行了持之以恒而富有成效的探索。从21年前首次将法规草案公开征求社会意见,发展到如今不仅法规草案及说明、法规草案修改稿及修改情况说明,均在安徽人大网全文公布,对于社会高度关注的立法项目,还会在媒体公布法规草案或草案修改稿,已经实现了法规案文本公布全覆盖。

　　社会各界参与立法的途径越来越多,也越来越活。安徽省十三届人大常委会立法规划草案在媒体公布征集意见时,首次请公众对备选项目进行勾选,同时组织专家学者进行论证。在制定多元化解纠纷促进条例过程中,多措并举征求意见达1200多条,足见群众的参与热情。

　　“我们重视聘请专家学者和有经验的实际工作者参与立法工作,建立了立法咨询制度和立法咨询专家库,在全国省级人大率先建立法律顾问制度,并积极借助外脑立法,加强论证咨询和第三方评估,开展了食品安全条例立法前评估、志愿服务条例立法中争议较大立法事项第三方评估、社会治安综合治理条例立法后评估等一系列工作,覆盖立法前中后端,从而保证立法质量、提升立法水平。”吴斌说。

　　一路走来,安徽省逐步形成了行之有效的立法工作机制和方式方法,立法工作呈现进度逐步加快、范围日益全面、内容日趋丰富、质量不断提高的特点。375件现行法规凝聚的立法硕果,正转化为实实在在的举措,在江淮大地落地生根。