发展休闲农业和乡村旅游面临的几个问题

　　2014年9月22日，游客在湖北省宜昌市夷陵区分乡镇南岔湾村观赏“石屋农家”的别样风景。CFP供图

　　发展休闲农业和乡村旅游正面临着新的发展机遇和挑战。休闲农业和乡村旅游业的发展一定会为产业结构调整、扩大农民就业岗位、增加农民收入、建设美丽乡村、促进城乡一体化建设、增加短线旅游产品供应做出应有的贡献。

　　乡村旅游发展误区

　　国家支持发展旅游业的政策已经和正在变成各级政府的实际行动。但是在政府主导型旅游发展战略的实施中，也存在一些认识上的误区。

　　误区之一，“是乡村就能发展乡村旅游”。一些地方发展乡村旅游不考虑客观实际，对投资开发项目不作科学论证和规划。投资项目没有成为财富反而变成了包袱。发展乡村旅游是有前提的，要有交通条件、食宿条件、景观条件、参与条件、购物条件等。乡村旅游的发展一定要与交通基础建设、城镇化建设、村容村貌建设、民俗文化建设和产业结构调整结合起来进行，要根据客源市场的需求和旅游资源的整合优势来发展。乡村旅游的生命力在于乡村旅游文化的特色，在于游客与景区服务的互动。

　　误区之二，依靠政府财政资金发展。发展乡村旅游的资金不能单一地依靠政府财政，一定要多元化筹措资金。个人资金、集体资金、资本市场资金应成为投资主体。在资源配置要由市场来决定的时期，乡村旅游市场是否能在所要投资的乡村形成和发育，是决定开发商投入与否的根本依据。资本市场的资金和个人资金的投入是要有回报的，财政资金应该是引导性、支持性的投入。

　　此外，发展休闲农业和乡村旅游还面临以下几个问题。

　　国家应尽快制定乡村旅游土地使用政策

　　在《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中要求：“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地，在符合规划和用地管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业”。这个规定一定会促进乡村旅游业的发展，希望国家有关部门尽快制定相关的实施细则。

　　在我国粮食自给率下降的国情下，我国农村要走出一条不占用粮食生产用地发展旅游业的新路子。但不占用粮食生产、蔬菜生产用地，不等于不占用土地，特别是在农村非农业保护用地的土地使用方面，制定这一类土地的使用政策既有利于粮食、蔬菜生产用地的保护，又有利于乡村旅游业的发展。

　　一些获得土地使用权的乡村旅游企业，在土地供应价格上存在按哪类土地价格定价的问题。现在一般按商业用地定价，也有的地方按工业用地定价。通过调研，从事乡村旅游的人士认为，国家应规定旅游业用地的地价价格，如一时不好规定，也最好按工业用地价格来定价。在旅游用地的使用年限上，也希望最好按70年来定，这样有利于可持续发展。

　　另外，供销合作社的土地属性应明确，在原第一产业用地的基础上，应制定出有利于发展第三产业的土地政策。在计划经济时代，国家划拨给供销合作社系统一定数量的土地，用于培育良种和建设生猪养殖基地。目前，有些地区的供销合作社在土地上办了休闲农庄或现代农业观光园，这些房子没有产权证，在财务核算上不规范。这类土地的使用政策也应该尽快明确。

　　支持重点乡村旅游目的地的规划设计和可行性论证

　　旅游行政管理部门应以一定财力支持重点乡村旅游目的地的规划设计和项目论证工作。

　　目前，为乡村旅游做规划的机构少、经验不足、水平不高。农民个人投资，也不愿在规划上多投入。因此，有些乡村旅游目的地的建设布局不够合理，特色特点不突出。应鼓励规划设计单位深入乡村，为美丽乡村发展、乡村旅游发展做出一流水准的规划和设计。

　　乡村旅游市场发育较早的地区，地方政府投入了一定财力、物力和人力对旅游景区景点的旅游环境进行整治。但是，有些地方环境脏乱差的问题并没有得到彻底根治。应逐步有计划地解决乡村旅游道路最后一里地的硬化问题、厕所问题、做饭燃料问题、垃圾处理问题等。

　　一些环境公共卫生好的景区景点的经验是，将环境治理列入旅游发展规划，多方筹措资金逐年逐步改善，建立专业保洁队伍，建立卫生保洁长效机制。

　　需重视专业人才和技能培训

　　乡村旅游发展较早的地区，当地政府和旅游行政部门把旅游专业人才培训和旅游专业技能培训作为重要事情来做，如房间管理与服务技能、餐饮卫生标准、主食和菜品制作技能、旅游网页制作技术等。但是，还有相当多的地区只重视项目硬件建设，不重视培训工作。另外，也缺少乡村旅游从业人员的培训教材。

　　目前，多数乡村旅游目的地从事住宿、餐饮接待的农民被称为旅游专业接待户，并挂有“农家乐”的牌子。但是，至今没有统一的“农家乐”餐饮卫生标准和客房配置清洁卫生标准。

　　建议省级旅游部门制定相关标准，以保证游客的食宿安全。

　　乡村旅游项目应充分考虑原住民长远利益

　　乡村旅游发展资金应多方筹集。政府资金、资本市场资金、大型企业资金、集体资金和个人资金，都可以进入乡村旅游市场。

　　目前，多数地方的投资模式是：投资方与政府签订协议，政府确定土地价格，投资开发商支付征地拆迁资金，政府负责拆迁和土地平整，政府收到开发商的资金后再向农民支付。农民在得到一次性支付的现金后迁走，与原耕作的土地沒有了任何关系。

　　乡村旅游目的地政府在审批建设项目时，应充分考虑原住民的长远利益。原住民在出让土地使用权，失去生产资料的情况下，特别是整体搬迁的农民，投资发展商如分给原住民一小部分股权，作为村级集体土地的长远收益，村集体可以用土地收益进行环境保护和建设，农民也可以增加资产性收入。调研时笔者了解到，有村民委员会和党支部干部提出，为解决农民后顾之忧，可让他们以土地评估价入股开发项目。农民不参与管理，只按股份分红。

　　此外，目前农家乐的经营户，基本没有设立财务制度。建议农家乐经审查批准后，在工商局注册为旅游微型企业，建立个人微型企业诚信制度。税务机关可以免征或少征微型旅游企业的税费，以示国家在税收政策上支持乡村旅游业、乡村旅游微型企业的发展。同时，又使其有国家意识和社会责任。

　　（张北英：国际休闲产业协会副主席、中国合作经济学会旅游合作专业委员会主任、中国国旅集团有限公司原副董事长）