藏粮于地必保粮食主产区

作者：孙晓明

藏粮于地比藏粮于库的办法要更积极、更长远、更主动、更有成效，它是建立我国粮食安全和农业持续健康发展长效机制的重要组成部分。耕地轮作休耕，重点保护粮食主产区，实行粮食主体功能区战略，也就是保住了粮食安全的“大后方”。

习近平总书记十三五规划建议说明中指出，关于探索实行耕地轮作休耕制度试点。经过长期发展，我国耕地开发利用强度过大，一些地方地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。当前，国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重。同时，国际市场粮食价格走低，国内外市场粮价倒挂明显。利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。

实行耕地轮作休耕制度，国家可以根据财力和粮食供求状况，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕，对休耕农民给予必要的粮食或现金补助。开展这项试点，要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。同时，要加快推动农业走出去，增加国内农产品供给。耕地轮作休耕情况复杂，要先探索进行试点。

“十三五规划”建议指出：“十三五”时期经济社会的主要目标之一，主体功能区和生态安全屏障基本形成。在措施中提到，加快建设主体功能区。发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策，发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，推动各地区依据主体功能定位发展。加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性奖励，建立横向和流域生态补偿机制。

中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》也强调，强化主体功能定位，优化国土空间开发格局。宜工则工，宜农则农，宜开发则开发，宜草则草，主体定位明确，保护生态环境，保护粮食主产区，保护蓝天碧水沃土。

国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。积极实施主体功能区战略。全面落实主体功能区规划，健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策和各有侧重的绩效考核评价体系。

推进市县落实主体功能定位，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。区域规划编制、重大项目布局必须符合主体功能定位。对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，明确禁止开发区域、限制开发区域准入事项，明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发展的产业。编制实施全国国土规划纲要，加快推进国土综合整治。构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间。

习近平总书记在十三五规划建议说明中着重指出，坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。全面划定永久基本农田，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。优化农业生产结构和区域布局，推进产业链和价值链建设，开发农业多种功能，提高农业综合效益。

综上所述，适应经济新常态，谋求粮食供求新平衡，就要调整粮食种植结构，转变农业发展方式，有保有压，落实粮食主体功能区战略，试点粮食生产轮耕休作，健全完善粮食收储政策，坚守农民种粮卖得出，居民吃粮买得到的底线。建立健全粮食主产区和生态保护区利益补偿机制。粮食主产区具有生产粮食产品和生产生态产品的双重功能。粮食生产一方面是利用自然、消耗资源、形成排放的粮食产品产出过程，但同时也发挥了保护生态、美化田野和环境、吸收二氧化碳、制造氧气、消化排放、净化空气、调节气候等生态功能的作用。

将粮食主产区纳入生态补偿政策的扶持范围，或采取与禁止开发区基本相同的补偿政策，既是国家主体功能区配套扶持政策的应有之义，也是人类对主产区粮食耕地的生态关怀和对“衣食父母”的人文关怀。

2010年国务院“从确保国家粮食安全和食品安全的大局出发，充分发挥比较优势，重点建设以‘七区二十三带’为主体的农产品主产区”。即构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局，这是保护粮食主产区的战略部署，更是立足国情粮情的现实选择，也是确保粮食安全的底线思维。

从取消“农业税”，以及十年来中央财政“三农”支出每年增幅超过15%，平均产一斤粮食，国家补贴资金占每亩粮田物化成本的1/3，也就是说每亩地平均300元成本，国家贴补了100元。这是史无前例的，令人欣喜和感动，更是对人类社会和世界粮食安全不可估量的贡献。

对耕地和水资源保护、扶持粮食生产政策力度可谓极致，但是多是以奖代补，仍然同重点生态功能区逐步实施的补偿政策有差距，没有在全国完全实现谁产粮给谁补偿，谁调粮给谁补贴的体制机制，应把粮食主体功能区(粮食主产区)完全视同生态功能区，实行特殊的保护政策和财政转移支付政策。

粮食主产区彻底抛弃粮食大县财政穷县的窘境，鱼米之乡、生态文明之乡、宜居城乡，幸福安康、和谐共进，各种桂冠集中体现，这幅场景不难实现，关键是我们的政策设计和制度安排，唯如此，方能顺应民心民意，铺就绿色发展、科学发展之大道。

粮食是国家自强、民族自立、民生保障的基本战略物资，解决我国的粮食问题必须始终坚持立足国内的基本方针，稳定发展粮食生产是保障国家粮食安全的根本之策，粮食主产区是提供商品粮源、保障粮食安全的重要基地，在目前粮食供求出现新变化，国际国内粮食价格倒挂的新形势下，保住粮食主产区，适时适度调整粮食生产布局和品种结构，是破解粮食供求、产需、价格、收储桎梏的新钥匙。

对粮食主产区实行特殊的保护政策，事关国计民生，有利于国家长治久安。从社会和民生的角度看，粮食具有公共物品属性，粮食生产是一种带有社会公益性的行为;从产品生产效率的角度考察，粮食是一种自然与市场风险大、供给与需求弹性小、投入回报率低的产品。对粮食主产区实行保护粮食耕地和支持粮食生产的补偿政策，符合社会公平、正义的原则。

适应粮食主体功能区要求，加大财政转移支付力度。中央财政应继续完善粮食主产区激励约束机制，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基层政府基本财力保障制度，增强粮食主产区基层政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力。

建立健全有利于切实保护粮食生产、生态环境的奖惩机制。鼓励探索建立地区间横向援助机制，探索建立粮食主销区或粮食调入区补偿粮食主产区和调出区的利益机制，粮食调入或生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点粮食、生态功能区因加强粮食生产和流通及生态环境保护的投入以及造成的利益损失进行补偿，既调动粮食主产区重农抓粮保安全的积极性，又能缓解粮食高产量、高库存、高价格、高进口量等诸多矛盾。