《人民日报》2016年01月24日10版 版面截图
原题：城镇发展用地需求增加，面对不断扩大的土地缺口
看淮安如何节地
同不少城市一样，江苏省淮安市发展也面临土地“瓶颈”。
数据显示，到2020年，淮安城镇建设用地需求面积22.35万亩，但根据《淮安市土地利用总体规划（2006—2020年）》，2020年新增规划空间仅为19.2万亩。加上以往尚未解决的土地供应缺口，该市土地供应会出现12.8万亩的缺口。同时，淮安土地利用粗放：村民居住分散，空关房率高达22.9%；各区县规划同质化严重，配套设施建设重复……
突破“瓶颈”，唯有节约集约利用土地。淮安制定并实行《新型城镇化土地使用制度改革试点方案》，探索节约集约利用土地的新路径。
集中居住“增地”
——提高宅基地的利用率，腾出的土地复垦为农田
淮阴区委常委、区政府党组成员万旭东介绍，该区农村居民点的平房率达73.15%，户均占地1.54亩，农村宅基地利用率低。2014年6月，淮阴区在古寨乡九房村进行农村土地综合整治试点，将居住分散的村民集中安置，对腾出的土地加以整理。
九房村集中居住点的建筑工地上，一排排二层小楼正拔地而起，目前已完成980套安置房，所有安置房年底前可交付使用。古寨乡党委书记罗来成介绍，为保证农民利益，从拆迁环节起，就让每个村小组推选两位村民代表，参与招标拆迁公司。其后，按照房屋类型，公开透明地制定楼房、平房及偏房的补偿标准，并给与农户4000元的搬迁奖励。由于前期工作细致充分，项目所在区域的813户农户的拆迁工作已基本完成。
经过广泛征求村民意见，九房村的集中安置小区选在不远处的银猫村，安置房由政府统一代建。在新房未交付前，乡政府支付每户每月200元的过渡费。同时与市农商行沟通，为困难群众提供专项贷款，解决后顾之忧。“房屋质量也不用担心，我们遴选村里有经验的能人担任群众代表监督建设全过程，邀请上海的规划设计院规划村民服务中心、卫生服务中心、村民广场等。让农民小病不出村，还能享受丰富的文化生活。”罗来成说。
土地复垦工作也有序地推进。据了解，项目完成后，扣除安置点用地，预计可实现净增耕地1230亩左右。当地利用片区土地连片优势争取了高标准基本农田项目，通过土地平整，灌溉与排水、田间道路建设等，项目完成后将建成一片优质高产的高标准基本农田。
土地利用率高了，农村发展的空间也大了。“村里制定了高标准的规划方案，从新房建设、公共设施等都注重挖掘乡土文化，保留地方特色。”罗来成说。
九房村村支书朱春雨对村里的发展充满憧憬：“过去人均不到一亩地，复垦后人均耕地达到了3亩。村里很多人将自己的土地流转给大户，不仅每亩有七八百元的收入，而且还能去市里打工，村民的生活越来越好了。”
纵向发展“省地”
——建设高标准厂房，最大限度集约利用土地
走进淮安施河教学具产业园区，宽敞的道路四通八达，整齐的厂房鳞次栉比。园区内，智能实验室设备、大型幼儿玩具、校园软件开发等产品体系齐全。很难想象这里曾经是一片200多平方公里的芦苇荡。
“位于苏北的淮安渴望发展，但这不能成为浪费土地的理由。”淮安市副市长王兴尧说，“施河产业园区是当地重点打造的工业园区，也是节约集约利用土地的典型。在园区前期规划上，合理利用低效土地、未利用土地，尽量减少占用耕地；在企业入驻上，坚持高标准建厂房，提高园区单位面积工业用地投资强度。”
淮安国土分局相关负责人夏巍伟介绍，高标准的厂房需达4层以上，并配备电梯、货梯和公寓等。纵向发展，节省了大量的土地。目前，施河产业园入园项目42个，基本为4层以上的高标准厂房，建筑密度达到了41.4%。
“通过高标准厂房的建设，园区既保障项目用地需求，又避免土地浪费和闲置，最大限度地实现土地开发集约利用，投资额达到了350万元/亩。”夏巍伟说。
对节地典型给予资金和政策等优惠，激发企业节约集约用地积极性。淮安每年筛选用地模范企业，鼓励企业自主建设和租用高标准厂房，提高节约化程度，增强空间延伸力。
保证企业节约集约利用土地，还需建设长效监督机制。全区工业项目用地实行“一张图”管理，保障对用地的长效监督。记者看到，“地图”上标注用地面积、建筑密度、投资强度、开竣工时间以及生产经营等情况，实施“红黄绿”三色预警，图表化、长效化、制度化跟踪建设用地管理。
多规合一“管地”
——设置功能片区，多部门统一规划，优化空间布局
曾经，淮安市各区县都有自己的“小算盘”，规划同质，建设重复，造成了土地严重浪费。王兴尧说，过去每个乡镇都争先建立工业园区，电厂、污水处理厂等配套工程的重复建设，造成大量土地的重复利用。不同区块所承担的社会功能不同，比如，一些生态比较脆弱的地方根本没有必要抢着建设工业园区。
“站在全市的角度，提升节约集约用地的水平，需要发挥土地利用总体规划的管控作用。”王兴尧说，创新编制土地利用规划是淮安探索出的亮点。土地利用规划由市、县（区）编制，实现“多规合一”的功能片区土地利用。规划设置了五种类型的功能区，包括现代服务业、产城融合、现代农业、生态保护和特殊产业功能片区。“功能片区内的土地利用实现‘多规合一’，即实现国民经济、城乡建设、生态保护等与土地利用规划衔接。”
白马湖就是通过“多规合一”的方式实现了土地集约利用和生态环境保护“双提升”。白马湖规划建设管理办公室副主任刘书苏说：“作为淮安市的第二水源地、南水北调的过境湖泊，白马湖区域生态地位重要。但白马湖功能片区人地矛盾十分尖锐。在白马湖区域内有855户专业渔民，他们或围垦，或拉网养鱼，湖面都被隔成了‘棋盘’”。
从2011年起，白马湖全面启动退圩（围）还湖和湖底清淤工程。集中渔民上岸，退圩（围）还湖，将废弃圩堤和淤泥运出湖面，形成弃土区，整理为耕地。“目前退圩（围）还湖及清淤二期工程已完工，形成弃土区1.24万亩，新增生态绿地1200亩，湖面面积基本恢复，过去的‘棋盘’变成了‘明镜’。”刘书苏说。
“目前，淮安市各功能片区的土地利用规划编制工作不断推进。‘多规合一’实现了多部门联动，土地利用的空间布局不断优化。”王兴尧说，“未来，不管如何创新土地利用方式，必须坚持耕地红线不动、农民利益不损，这是一切工作的基本底线。”（王浩）
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