看法制城管的铜山模式

◎文/徐州日报记者 胡明慧 通讯员 闫建

图/徐州日报记者 陈艳

在人们的固化思维中，城管和小贩是猫鼠关系。猫捉老鼠，老鼠躲猫，天性使然，天生敌对，无招破解。而偶然出现的城管执法个例事件，一旦进入公众视野，便会被迅速放大，更时不时强化人们固有的猫鼠印象。总之，在许多人看来，城管和小商小贩天生对立。

但在铜山区城市管理局局长胡清华看来，在城市管理过程中，没有谁和谁是真正对立的。“生活在同一座城市里，每一个人都是利益共同体，没有谁希望秩序混乱、生活不便、交通拥堵、环境恶劣。之所以在城市执法过程中出现某些对立，还是因为没有更好的方法。”

而铜山城管的破解之道是——法制管城、钝化矛盾、避免冲突、管理长效。

打开的是城管与法制之间的通道

在琢磨出法制城管的“道道”之前，从区法制办主任上任城管局局长的胡清华一度很是苦恼：干城管，怎么都是个吃力不讨好、两边受夹板气的活儿。

占道经营的摊贩说：最烦看见你们的皮卡车了，拉了我们的东西就走，一来准没好事儿。

吃烧烤的市民说：我吃个烧烤碍你们什么事了？

烧烤点附近的居民说：你们还管不管了，占道经营的烧烤点不仅影响道路整洁，而且到半夜还不消停，还让不让人睡觉了？

无论管与不管，无论管严还是管松，总有人憋着一肚子气，而城管和他们之间的关系可想而知，始终处于一点就燃的“易爆”状态。

“法制城管就是要让商户们自己把违规橱窗上的广告主动撕下来，把占道经营的东西自觉搬进去，使城市管理要有一个质的反转。”在一次次亲历执法的过程中，法制城管的理念在胡清华的脑海中日益清晰。

听上去“法制城管”是一个无比抽象的理念，而在铜山城管它则具体落地于三个执法流程——“固定证据、送达文书、申请执行”上，被称为铜山城管执法“三步法”。

固定证据。原先城管队员上街执法的“标配”是铲子、夹子、剪刀。铲子是用来铲橱窗广告的，夹子是用来捡拾垃圾的，剪刀是用来剪乱搭扯的各类绳索的。而现在铜山城管执法配置的2.0版本是：俗称“鹰眼”的执法纪录仪、照相机、摄像机。一旦发现业主的违规、违法行为，执法队员不是出手阻止，而是第一时间固定证据。执法过程中，“鹰眼”全程录像，整个执法过程，清晰明了，一目了然。

送达文书。光有证据没用，关键还得要落实整改，消除违规、违法行为。以前，城管最简单传统的处理方式就是扣押物品，而这往往也最易造成肢体冲突，引起群体事件。在法制城管的大理念下，以前简单粗暴的执法方式在铜山城管已被送达文书这一执法流程取代。固定证据后，执法人员会第一时间向业主送达行政处罚事先告知书，业主在收到告知书后，可以在三日之内提出陈述申辩。陈述申辩期满后，如果还未对违规行为进行整改的，也没提出陈述申辩的，视为放弃权利，那么当事人将收到的是行政处罚决定书。

申请执行。有人或许会问，如果业主拒不接受处罚，城管与业主之间的对立不是依然存在，不是依然会产生这样那样的矛盾？也正因如此，法制城管的“链条”并未终止于送达文书这一环，而是把终端放在了法院。遇到拒不执行处罚决定的，铜山城管的执法模式是向人民法院申请非诉执行。若当事人仍不履行，法院不仅可以强制执行，而且还可以将当事人拉入失信“黑名单”，对其坐高铁、乘飞机、申请货款都有相应限制。

太原市城管委和万柏林区执法分局前不久来铜交流，听到铜山的“法制城管”模式，干了几十年城管的老局长王金生感慨地说：“我一直非常重视城管执法，但是看到你们的做法后，有种茅塞顿开的感觉。”

虽然类似的同行“点赞”很多，且在铜山模式前尚未有法制城管的先例可循，但胡清华却从不认为法制城管的铜山模式是他们的独创，“其实用法制解决城管问题的渠道一直存在，而我们现在只不过是把这个渠道运用了起来。”

打通了城管和法制之间的通道，犹如打通了“任督”二脉，铜山城管的执法水平有了质的飞跃，去年一年，不仅查处量和结案率实现了重大突破，还先后荣获江苏省政府法制创新奖，省、市优秀行政处罚案卷奖。

打通的是城管与业户之间的心桥

在打造法制城管的道路上，胡清华说，自己有三点心得，感受深刻，他将之总结为三个“不如”：强制不如法制、嗓门不如快门、力气不如底气。

强制不如法制。“以前简单的执法方式，靠自己动手清除、收缴、扣押，看似见效快，事实上回潮也快。而走法制管理之路，虽然看似耗时长，但真见实效、长效。”铜山区城管局法制科科长王常有说。如今铜山城管上街执法早已从皮卡车穿梭往返到三人一组轻车简从，一人负责录像取证，一人负责制作法律文书，一人负责与责任人交流并送达法律文书。责任人如果非常对立且拒绝签收，留置送达既不会引起暴力冲突，又不失法律的庄重。据王常有介绍，去年一年，铜山城管送达法律文书1000余份，办理简易程序700余个，一般程序100余个，最终走非诉执行流程的只有1例，大多数问题在前两个流程就得到了很好的解决。

嗓门不如快门。对于这点，一件事让胡清华感受深刻。那是2016年5月12日中午，因一商贩占道经营，城管队员表明身份执法时，遭到业主谩骂并拿辣椒面喷洒，使4名队员不同程度受伤，执法车辆也遭到商贩脚踹致损。由于“鹰眼”全程录像，证据充分，公安机关决定对肇事者予以拘留。

两年前发生过一起类似的事件。一位商贩在与城管队员发生冲突时，自己飞脚时意外摔倒，小腿骨折，由于没有监控，旁观者又碍于邻居关系不愿作证，或不真实作证，最终他们只得打碎牙齿往肚子里咽，付出了5万余元的经济代价。

对比两事，快门的作用毋庸赘言，清晰明了。而更让人意想不到的是，上述“5·12”打人事件，最终还有一个惊喜的反转结局。由于商贩主动认错、公开道歉，并承诺坚决配合执法，4位城管队员主动向公安机关递交了谅解书，请求对打人商贩免以拘留处罚。此举拉近了城管与群众之间的距离，更将一场冲突演绎成了正能量满满的情义之举。

力气不如底气。以前对于城管执法，最大的质疑莫过于：你们不就是为了罚点钱吗？而对于这样的质疑，铜山城管底气十足：罚钱绝对不是我们执法的目的。去年，为了让“守法者受益，违法者受损”，经区政府同意，铜山城管从处罚费用中拿出5000元用以奖励商户，开展了“十佳商户”评选，授予流动红旗，予以物质奖励，树立了文明标杆。他们把处罚费用拿出来奖励给商户，最终的目的还是为了规范管理，保持良好的市容环境，而规范文明执法是他们最大的底气。

解锁的是城市正能量的循环

在铜山城管，例如“帮帮忙，不要瞎起哄”“识相点，否则要你好看”之类的不文明用语被明文禁止。在《铜山区城市管理局形象文明、语言文明和行为文明建设规范》中，包括城管队员执行公务时的服装要求、仪态要求、语言要求等，事无俱细，皆一一罗列在内。

作为法制城管重要一环的“三个文明”建设，如今日益形成了全局上下人人参与、人人践行文明执法的良好氛围，也锻造出了一支正能量满满的城管执法队伍。

“城管大队有4个执法队员，一次利用假日登山，看到不少游客随手乱扔垃圾，环卫工人清扫起来很是辛苦，便自己建了一个叫‘室外淘缘’的微信群，4个人每周相约利用休息日上山捡拾垃圾，如今这个微信群的成员越来越多，参加公益活动的人也越来越多。”区城管局办公室副主任、团委书记闫建说，随着三个文明的深入开展，诸如此类的好人好事，在铜山城管涌现了一大批。

与人为善，自然也会收获他人的善待。这无疑形成的是一个充满正能量的良性循环体系。几天前发生的一件事，让胡清华觉得，打造法制城管，所有人的付出都没有白费。“一位城管队员在铜山机关二幼附近丢失了钱包，里面有身份证、银行卡等，还有数千元现金，被一个送货的摊主捡到了，他本身也不富裕，夫妻俩租房做点生意，在原地等了半天，左等右等等不来，中午的生意也不做了，经过多方打听，最后亲手将失物归还给了这位队员。”虽然事不大，但胡清华说，这暖了所有城管队员的心。

在城市管理这件事上，实效是检验方法是否正确的唯一标准。法制城管打开了铜山城管的大好局面，在铜山，淮河路的农家大哥水果店的老周与城管队员邵岩从“冤家对头”变成了莫逆之交，夏季热闹繁华的南京路步行街上的夜市烧烤彻底不见了踪影，铜山新区越来越有个城市的模样了……所有这一切足以说明，铜山法制城管的路没有走错。

在胡清华看来，从纵向看法制城管使城区面貌有了很大提升，但从横向看还有很多不足，法制城管还有很长的路要走。他们将2016年定义为铜山法制城管的建设年，而将2017年定位为法制城管的提升年。

如何提升？

2017年，他们确定了“631”工程，即在公共厕所、公交首末站、公交站台、公共自行车、公共停车场和公共道路等“6公”城建基础设施上下功夫，补齐城市的短板；发挥三个作用，在依法行政、作风效能、文明执法、干事创业等方面，干在先，走在前，让城市管理工作有水平、上档次、出经验；实现“一个法制提升”，根据全市“城管+公安”执法的要求和做法，铜山“城管+公安”的模式已经建立，这将为法制城管的推进提供更加有力的体制保障；同时，铜山城管还制定出台了《铜山区城管局2017年“法制提升年”工作实施方案》，制订了《铜山区城管局法制城管考核标准》和《关于进一步理顺城市管理执法工作若干问题的实施意见》，法制提升工作抓手更牢、措施更实。对于未来规划，胡清华思路明晰。

我们坚信，法制城管之路在城市管理工作中会越走越宽，越走越远……