福利住房制度破冰

    □王新涛    

    从“蜗居”到“广厦”

    在老百姓的日常生活中，房子是头等大事，人有了房子，才算是安了家，心里才踏实，日子才越过越有信心。新中国成立初期，我国实行无偿分配的公房制度和低租金的福利体制，“住房靠国家，分房按等级”，分配房子面积的大小依据级别和家里人口的数量，老少三代一起吃、住、生活,人口多、住宅面积小是当时最常见的普通居民生活状况。随着改革开放不断向深度、广度扩展，国民经济持续增长，居民收入日益提高，群众对居住环境和条件也提出了更高的要求。为了满足群众对安居乐业的追求，以市场化为导向的住房制度改革开始摸着石头探索前行,从酝酿试点到正式启动、从分期分批推进到不断深化、从福利分房制度终结到住房保障时代开启，住房的居住属性更加突出，居民的居住品质不断提高。

    改革开放后，作为经济体制改革的一项重要内容，住房改革也开始启动。1980年，小平同志在谈到住宅问题时说:“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算。”小平同志的讲话，指明了计划经济体制向市场经济体制转轨过程中我国住房制度改革的方向。

    1978到1987年，是我国福利住房制度的破冰期。这一时期，国家为了改善广大人民群众的居住条件，一方面增加住房投资，加快住房建设步伐；另一方面，先后推进试点售房（1979—1985年）、提租补贴（1986—1990年）和以售带租（1991—1993年）等改革举措。其中，1982年国家实施了“三三制”补贴出售新建住房方案，郑州就是全国四个试点城市之一。但是，受多种因素制约，这个时期的改革举措未能大幅增加住房总量供给，绝大多数城镇居民解决住房问题仍停留在“等、靠、要”三个字上——等国家建房、靠组织分房、要单位给房。1987年，全省城市居民人均居住面积仅有6.6平方米，人民群众的住房条件尚未得到根本性改善。

    福利住房与市场化双轨并进

    1988年8月召开的第一次全国住房制度改革工作会议，明确提出我国城镇住房制度改革的目标是实现住房商品化，由此进入福利住房与市场化双轨推进时期，直到1998年停止住房实物分配。1990年，国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，标志着我国房地产业的肇始。1992年住房公积金制度开始在河南全面推行，逐步建立了个人、集体和国家三者合理负担住房的新机制，为最终切断实物福利分房、建立货币分房创造了有利条件，也为广大职工实现自住其力发挥了重要的政策性融资作用。

    这一时期，特别是1992年小平同志南巡谈话后，河南的房地产市场蓬勃发展，出现了一大批以建业、英协为代表的房地产开发企业。到1995年底，河南房地产企业个数达到880家，比1991年增加700多家；1995年全年完成开发投资额62.6亿元，比1991年增长了14.3倍。1993年，建业的金水花园是河南最早一批实施按揭购房的项目，创造了居民购买商品房的新模式。房地产市场的蓬勃发展，有效增加了住房供给总量。到1997年，河南城市人均住房面积达到8平方米，比1988年增加了1.4平方米。

    这一时期，河南有的城市居民经历了房改，有的城市居民购买了商品房。大家开始有了名副其实的属于自己的住房。虽然很多房子都是不足60平方米的两室一厅，整体布局也很简单，内部装修多以水泥地面居多，但是厨房、阳台、卫生间都具备，做饭也从煤球炉升级成了煤气灶，家里的电器每年也都添新换旧，和“筒子楼”相比，居住条件极大改善。

    全面市场化改革启动

    1998年7月，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出停止住房实物分配，逐步实现住房分配货币化的目标，标志着我国全面进入住房市场化时代。1999年开始，正式进入住宅零售时代。但是由于当时河南城乡居民收入水平仍然较低，住房潜在需求释放较为缓慢。

    2003年，《河南全面建设小康社会规划纲要》提出：加快工业化、城镇化，推进农业现代化，是全面建设小康社会的基本途径。进一步明确了坚持大中小城市和小城镇协调发展，促进农村人口向城镇转移，大幅度提高城镇人口占总人口的比重的发展思路。在快速工业化、城镇化进程中，一方面，大量农业转移人口涌入城市，形成巨大的住房刚性需求；另一方面，居民收入水平持续提高，改善型需求也开始释放，住房市场规模持续扩大。2003年，全省个人住宅购房面积占住宅销售面积的比重由1997年的71%上升到94%，个人购房已经成为住宅市场的主力军。2004—2007年，房地产开发投资以年均45.5%的速度快速增长。随着房地产市场的发展，人们购房的选择更多了，有多层住宅、高层住宅，有复式楼、花园洋房，还有单门独院的特色别墅。到2016年，全省城镇居民拥有房屋面积达到42.2平方米。房屋面积大了，结构合理了，设施也全了。

    居民住房的改善不仅体现在居住面积的增加，也体现在周围配套设施的日臻完善，以满足老百姓对住房更高层次的要求。居民在购房时除了考虑面积、价格外，对交通、地理位置、车位、开发商、物业服务、学校、小区周边绿化等公共配套设施也有了更多的关注，装修风格也日趋多样。2016年，全省城市绿化覆盖率提高到39.3%，人均公园绿地面积达到10.4平方米。

    在住房市场化改革全面开启后，随着产业结构、区域结构、城乡结构的调整和国有企业、高等教育等改革的推进，人口跨区域、跨城市流动增多，农业人口向城镇转移增多，下岗再就业人员增多，大中专高校毕业生增多，还产生了大量介于高收入与低收入阶层之间的住房困难的“夹心层”，既没有能力购买价格较高的商品房，又受到户籍制度等条件限制无法纳入原有的城镇住房保障体系。为了解决这部分困难群体的住房问题，2004年开始，河南将住房保障工作列入“为民办实事”的内容，循序渐进地推进保障性住房建设。

    农民住房变化翻天覆地

    在城镇居民住房条件改善的同时，农民的住房也发生了翻天覆地的变化。改革开放初期，农村多是土木结构房，建筑材料主要使用石块、土坯等自然材料，建筑工具也非常简陋，用最原始的方法就地取材，把石块、泥土砌在墙内。时间长了房顶就看到天了，一下雨就会漏雨。

    随着改革开放的深入推进和各项惠农政策的落实，农村居民有的在家创业，有的在外务工，手里有钱了，房子修得越来越漂亮。特别是近年来，脱贫攻坚战、乡村振兴战略推动农业“接二连三”发展，促进乡村旅游、产业扶贫项目兴起，极大的提高了农村居民的收入水平。随着收入持续增长，人们改善住房条件的愿望越来越迫切，小土坯房翻盖成了两层楼，外墙还贴上了瓷砖，又敞亮又好看。房屋的外观有了变化，里面的陈设也是鸟枪换炮：电视、冰箱、洗衣机、空调，很多人家里还铺上了地板砖，旱厕也改成了抽水式马桶，车库也成为农村居民建房时的“标配”。农民的住房和城里人相比毫不逊色。

    科学定位住房居住属性

    房地产市场的快速持续发展，改善了千万家庭的住房条件，有力促进了经济社会发展，但房价上涨幅度过大等问题也开始显现，迫切需要进一步明确城乡住房事业发展的定位和方向。

    2013年，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调，“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。人民群众对实现住有所居充满期待，我们必须下更大决心、花更大气力解决好住房发展中存在的各种问题”。习近平总书记还指出，解决我国住房问题，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，不断实现全体人民住有所居的目标。

    河南深入贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，坚持以人民为中心，一方面，支持刚性居住需求，遏制投机炒房，引导市场预期，防范化解市场风险，促进建立房地产长效机制，推动房地产市场平稳健康发展。另一方面，为了让由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难的群众住有所居，将保障性住房建设列入“十项民生工程”，纳入政府目标考核管理，有效增加保障性住房供应。“十二五”期间，累计开工建设各类保障性住房244.07万套，超额完成规划确定的210万套开工目标，是“十一五”期间累计开工建设套数的3倍，努力让困难群众真正享受到改革开放的成果。2016年10月，郭英珍老人一家4口，搬进了位于安阳市天秀景园小区内的一套64平方米的公租房，结束了十多年阴暗、拥挤、潮湿的地下室生活。郭英珍老人感慨说，“由于从前居住的环境潮湿，身上出的疙瘩至今还没有消退；现在住到这儿，总算安定下来了。冬天屋里有暖气，出门交通便利，周围有小超市、小卖部，买东西也很方便”。保障性安居工程就是这样承载起了许多困难家庭的住房梦想。

    2015年起河南进一步加大农村危房改造力度，将危房改造补助直接发放到危房改造农户，部分市县还对农村残疾人家庭以及特别困难的危房改造户给予额外补助，确保改造的住房满足农村困难群众的基本居住需求。在危房改造时，强调尊重传统习惯、使用传统工艺和工匠，突出地方特色，不仅建了新房，而且留住了“乡愁”。

    “房子是用来住的，不是用来炒的”。习近平总书记用这样一句再通俗不过的话，道出了住房的根本属性，道出了广大老百姓的心声，为房地产市场平稳健康发展指明了方向，将进一步指导河南城乡住房事业发展从最初的“居者忧其屋”、到“居者有其屋”，再升级到“居者优其屋”。古人所憧憬的“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山”的梦想也将一步步实现于今日。⑩4

    （作者系省社科院城市与环境研究所副所长、副研究员）

    相关链接

    1988年住房改革启动

    1988年，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议，国务院秘书长陈俊生在会上宣布：从1988年开始，住房制度改革要在全国分期分批展开。

    此次会议还推出《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》:首先，实施提租补贴、租售结合，实行维修费、房产税等5项因素组成的成本租金;其次，随着工资调整，逐步将住房补贴纳入工资，进入成本，并将租金提高到包含8项因素(成本租金加土地使用费、保险费和利润)的市场租金。

    1990年房地产业肇始

    《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》1990年5月19日国务院令第55号发布，自发布之日起施行。为了改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，制定本条例。中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。

    1998年停止住房实物分配

    1998年，《国务院关于进一步深化城镇住

    房制度改革加快住房建设的通知》下发，通知指出：1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，具体时间、步骤由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际确定。停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租。职工购房资金来源主要有：职工工资，住房公积金，个人住房贷款，以及有的地方由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。

    全面推行和不断完善住房公积金制度。到1999年底，职工个人和单位住房公积金的缴交率应不低于5%，有条件的地区可适当提高。要建立健全职工个人住房公积金账户，进一步提高住房公积金的归集率，继续按照“房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的原则，加强住房公积金管理工作。

    停止住房实物分配后，房价收入（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。住房补贴的具体办法，由市（县）人民政府根据本地实际情况制订，报省、自治区、直辖市人民政府批准后执行。

    房子是用来住的，不是用来炒的

    2016年中央经济工作会议指出，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止大起大落。要在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。

    此外，要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展；要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为。