“民告官”，常被劝：“别拿鸡蛋碰石头!”“不告白不告，告也白告!”
当法官，时被扰：“这个案不能立!”“政府可不敢败诉!”
立案前，群众担心，法院吃政府的、喝政府的，一个鼻孔出气，“信法不如信访”。审判中，法官担心得罪地方、影响饭碗，对行政案件不敢审、不会审，原告胜诉率一度只有9.1%。
“民告官”立案难、胜诉难、执行难，如何破解?河南省高级人民法院于2014年在全国率先出台《关于行政案件异地管辖问题的规定(试行)》，把以县政府和地市政府为被告的案件和环保类案件，全部交叉到相邻的县、市法院立案审理，让群众到外地法院起诉。
“异地管辖，避免行政权力干扰，找到了一条群众监督政府的法治途径，不仅有利于司法公正，而且有助于巩固党的执政基础。”河南省高院院长张立勇说。
河南探索，能否解决“民告官”难题?从两年的实践看，这一破冰之举，缓解了告状难，使老百姓的胜诉率大幅提高;卸下了法官的思想“包袱”，使其更为“洒脱”，公正裁判;增强了法院的公信力，从改革前的“不管判谁胜诉，对方都可能不满意”到现在“原告即便败诉，也感到被公正对待”;促进了依法行政，越级上访大幅减少。自改革以来，河南法院一审受理异地管辖案件10823件，原告胜诉2825件，胜诉率26.1%，比改革前提高16个百分点，其中可上诉案件8945件，上诉率39.85%，比改革前降低17个百分点，赴京上访率5年来首次下降，降幅16%。有些市县异地管辖案件实现了“零上访”。
当然，改革并非十全十美。比如，有人担心其能否持续有效;有人认为，法官审理异地案件，更多考虑法律效果，造成当地信访工作与管辖法院工作衔接不畅;到外地打官司，增加了差旅费开支和时间成本。法院送传票、做调查、搞协调，也会增加支出。那么，该如何看待这一改革?请看记者的调查。
行政审判“囧”境
“搞行政审判的，谁没被警告过：万一政府败诉，可能影响稳定”
“审外县的案，轻松多了。不像以前，审县政府、部门，顾虑重重。”眼前的吕万众，带着法官的威严，可提起以前，颇多无奈。
吕万众是滑县法院一名法官，现为行政庭庭长。让他无奈的案子发生在2007年。
案子的被告是滑县国土局。案由是：一名村民认为，邻居宅基地超标，影响了自家，遂告颁发土地证违法。吕万众调查申请手续，发现不少“猫腻”：从土地申请，到对外公告，再到领导审批，日期为同一天。而按要求，仅公告就要一周左右。翻看审批表，领导签字栏是空白。批准的宅基地面积2亩，远超规定的0.25亩。
没开庭，吕万众就接到电话，说有领导打招呼，不要撤销土地证，不能判政府败诉。
当时，吕万众只是一名普通法官。是尊重法律，还是顺应现实?他十分焦虑，反复考虑，坚持撤销土地证。
领导先是不同意，可见吕万众写的判决书，被告违法事实、判案法律依据，清清楚楚、严丝合缝，不好意思再说情。
为给法院领导找台阶，吕万众以“汇报、请示”的口吻，建议上诉。最终，安阳中院维持了原判。
“搞行政审判的，谁没有听过指示：法院要以地方大局为重!谁没被警告过：万一政府败诉，可能影响稳定!”吕万众感慨。
行政审判难，不易出成绩，法官一般不愿在行政庭干。2013年，信阳法院召开行政庭庭长座谈会。一名女庭长抱怨：“行政案件立不了、审不好，老百姓骂你;认真审，判政府败诉，领导不高兴。再让我当行政庭庭长，就疯了!”后来，她一再申请，调离行政庭。
行政审判的“囧”境，源于哪里?首先是人员任用。以县法院为例，院长由所在县人大选举产生。副院长、庭长、副庭长由县人大常委会任命。法官得罪地方，可能影响晋升。其次是财物。法院所需办公经费、工资、基本建设费，都要当地财政拨付。
“法官在本地生活，买房、就医、孩子上学，都可能求人。再加上县城是熟人社会，说不定哪个部门有亲戚、同学，真判政府部门败诉，指不定得罪谁。”吕万众说。
如何改变行政审判“囧”境?改革课题摆在了法院面前。
找“县长”不如找“院长”
“法官的腰板明显硬了”
提起异地管辖，耿海建挑起大拇指：“不是异地审判，还得上访10年。”
耿海建是登封一家汽车租赁公司的负责人。1992年，公司成立。换发新证时，当地运管所不予更换，公司停运。2005年，他开始了长达10年的上访。
“为啥上访?法官说十句，不如行政官员说一句。有的官员说，法院判决走形式，真怕的还是上级。”耿海建说。
多年上访，事未解决。最终，耿海建起诉。登封法院依法判决他部分胜诉。没想到，当地又违法出台行政决定。法院判决无法执行。2014年，河南实行异地管辖。耿海建到郑州市高新区法院起诉。很快，法院判他部分胜诉。
“百姓有了冤屈，找‘院长’，不找‘县长’，才体现出司法公信力。”河南省高院院长张立勇说。
然而，异地管辖改革前，河南的行政审判问题重重。
信阳中院院长张社军介绍，信阳行政诉讼案件受理数在河南长期落后，每万人口不足0.5件。受理的案件中，驳回起诉、维持被诉行政行为、和解方式结案率达87.75%。
怎么改变这一局面?2013年9月，信阳法院率先试点，将行政案件以“一刀切”的形式，交付异地管辖。
一开始，试点申请送到省高院，并不被看好。“浙江台州曾于2002年试行异地审判，可持续性不强，担心信阳试验无果而终。”河南省高院行政庭庭长宋炉安说，按台州规定，被告为县级政府的案件，避开当地法院，由中院管辖，再移交被告所在地之外的基层法院。实践一段时间后，谁都不愿接棘手的案件，而且行政机关与异地法院熟悉起来后，又干扰行政审判。
然而，既然要改革，必须有试点。省高院决定，支持信阳试验。
“刚开始，浉河与平桥两区法院、光山与潢川两县法院‘结对’，交叉管辖。几个月后，立案数增加，百姓胜诉率提高，且78%的案件息诉罢访。”信阳中院行政庭庭长李德如说。
2014年5月，在总结信阳、南阳、安阳等地经验的基础上，河南省高院启动破冰之举——调整管辖规则，在全省实行行政案件异地管辖。
“法官的腰板明显硬了。”南阳中院行政庭庭长闫林说，他正与信阳沟通，商量信阳市长出庭。“在以前，别说让市长出庭，有案向市长汇报都难。”
“措施之治”到“规则之治”
“相对设立行政法院，河南改革不触及现行法院体制，成本低，更易推行”
对信阳等地的探索，各方反映较好，但同时也担心其可持续性。前些年，有地方尝试通过“打捆指定管辖”，实现了案件的异地管辖，但后来被认为是难言成功。2013年以来，最高人民法院部署集中管辖试点，主要内容也是异地管辖。河南法院的改革有什么新招?
“如果说，以前为避开政府干预，法院个案指定，让外地法院管辖，是一种‘措施之治’，那么，全省法院调整管辖规则，实现异地管辖，则是‘规则之治’。”张立勇说。
宋炉安认为，“台州经验”虽然“打捆”将案件异地管辖，但本质仍是指定管辖，完全依赖法院意志，可能被随时叫停。而河南法院调整行政诉讼管辖规则，将管辖选择权交给百姓，形成了一种机制。老百姓追求自身利益、司法公正，会选择自认为能公正审判的法院，这必将极大促进行政诉讼的发展，提升司法公信力。从指定管辖到调整管辖规则，是人治到法治的转变。
那么，怎么看集中管辖?所谓集中管辖，即在中级法院辖区内，将所有行政案件集中到两三家基层法院审理，避免行政干扰。河南的商丘、鹤壁曾被作为集中管辖的试点地区，但实践效果并不理想。宋炉安认为，原因有二：一方面，不再管辖行政案件的法院，失去了行政审判职能，在当地没有了政治地位，而集中管辖法院揽了其他地方的行政案件，大量增加人、财、物开支，而这些问题又要当地政府解决，实践中有很多困难。另一方面，审理的案件多了，信访问题增多，法院压力加大。看来，要寻找一种既能解决行政审判突出问题，又符合当前实际的改革方案，的确复杂。
2014年5月，河南省高院出台文件，规定部分类型案件按确定规则异地管辖，不再逐案指定。今年4月，河南省高院又出台补充规定，扩大异地管辖范围，对基层法院管辖的行政案件全部实行异地管辖。把全省18个中院分成6组，实行推磨方式，每两年调整一次。
“有人提出，如果几个地级市设一个行政法院，审判机关将获得最大程度独立，但此举涉及人事编制、财政体制改变，改革成本相对较高，难度也太大。”清华大学法学院教授何海波说。
“相对设立行政法院，河南改革不触及现行法院体制，成本低，更易推行。”宋炉安认为，不改变现行法院体制，相对于集中管辖，也是一个优势。
破冰有多难
“改变管辖规则，万一不成，可能被摘帽子”
回忆起异地管辖改革，宋炉安有点“后怕”：“改变管辖规则，万一不成，可能被摘帽子。”
实行异地管辖改革，第一个难题是法律、政策依据。当时，法律上主要是指定管辖制度支撑，政策上是十八届三中全会关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的司法改革精神。河南法院的改革于2014年5月开始后，十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度”;新的《行政诉讼法》又规定：“高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，在法律和政策上充分支持了这一改革。
实践中，改革者最担心的是：地方党委政府负责人抵触、不满。
在郑州，惠济区法院的法官曾遭遇尴尬。今年1月，惠济区法院受理一起征地补偿案。原告是新郑市龙湖镇沙窝李村农民乔宝全，被告为新郑市国土局。案情是：2002年，乔宝全投入100多万元，租用村集体土地，种植1万余棵杨树。2012年，在没有补偿的情况下，乔宝全的树被强行拔掉。该地块随即被开发成商品房。随后，乔宝全申请信息公开，查看征地手续，被新郑市国土局拒绝。经复议，新郑市国土局拿出一份省政府批文，其他材料仍以“保密”为由，拒绝提供。无奈，乔宝全将新郑市国土局告上法庭。
开庭当天，乔宝全一早赶到法院。可直到上午9点，开庭时间已到，仍不见被告。法官打电话催促。对方说，新郑普降大雪，道路湿滑，车辆难行。乔宝全不信，拿出手机，调至免提，接通在新郑的好友。好友证实，新郑仅下了零星小雪，不影响通行。上午11点30分，被告委托代理人终于赶到。法官揭穿其谎言，却遭恶语相加。
“这是极少数，多数地方政府还是支持异地管辖的。”宋炉安说，“其一，在依法治国的背景下，干部敬畏法律，愿意遵守法律。其二，异地管辖虽然制约行政权，但把社会矛盾疏导进入法律程序，减轻政府的信访负担。”
南阳中院常务副院长刘鹏介绍，改革中，地方政府负责人有个“惊喜发现”：“很多老信访户从到政府门前静坐，改为到法院立案，少了闹访，减少了行政成本。”
“民告官”不能不见官
“在本地法院出庭，官员感觉丢面子，到外地后，顾虑减少”
鹤壁中院的法庭上，浚县县长王军走上被告席，与原告齐学新对簿公堂。
原告席上，齐学新陈述：他是浚县一家塑料编织厂的法人代表。1998年，县政府为该厂办理土地证。此后，编织厂改制为私营企业。2005年，工厂的土地使用权被无端收回，并作为宅基地划给了耿某。为此，他整整上访了10年。
王军一边听，一边记，并作出答辩。
合议庭评议期间，齐学新发现，县国土局注销编织厂1998年土地证，并于2005年办理新证。新证以1998年注销的行政行为为基础，如主张权利，须诉县国土局注销老证的具体行政行为违法。于是，他撤回起诉。
“想没想找理由不出庭?”事后，记者问王军。
“真没有。”他坦然一笑，“作为政府法定代表人，出庭应诉是职责。”
“怎么看当被告?”记者问。
“对原告来说，县长出庭，平等相对，是一种尊重。另外，平时要求干部依法办事，总感觉落实不够。这次出庭，是对全县干部的生动教育。”
“怕不怕败诉?”
王军说：“败诉肯定丢面子，但长远看，有利于依法行政。比如，城管如何依法作为?在征地拆迁中，如何保护群众利益?都应建立规范。庭审后，我们重新确定行政执法的工作流程，力求减少政府当被告。”
庭审后，齐学新非常感动：“常听说‘告官不见官’，没想到，案子由鹤壁中院院长审理、县长出庭。审判公正，即使输了，我也服气。”
王军表示，案件虽然撤诉，但问题尚未解决，已安排专门力量，彻底化解矛盾。
对县长出庭，张立勇点赞：“这是对人民权利的尊重，是对所履行责任的尊重。”他认为，法院搭建法治的平台，居中裁断，唱戏的主角是政府和人民群众。戏的内容是人民监督政府。过去，县长认为法官怎么能审我?县法院院长审县长，心里也没底气。其实，行政长官出庭，是向人民群众汇报工作，并没有降低身份。
异地管辖后，行政机关负责人出庭的积极性大增。据法官分析，原因有三：一是“在本地法院出庭，官员感觉丢面子，到外地后，顾虑减少”。二是与外地法院不熟悉，出庭代表重视，有利于争取主动。三是各地建立行政机关负责人出庭应诉制度，提倡出庭。
法律效果社会效果兼顾
“法院依法判决，提前切断这一‘非法的循环’，是帮政府纠偏”
2014年，某市为治理内河污染，征用农民170多亩土地。35户被征地农民状告政府：未发布征地公告，未出示审批文件，不顾阻拦，强行毁坏农作物，造成承包土地永久性破坏。请求法院确认征用土地的行为违法，确认强毁地上附属物违法。
对此，市政府辩称：内河横贯市区，部分河段水质严重污染，且不能达到国家防洪标准，遂决定全面治理。目前，建设单位只是临时占用部分土地，并不是征收。今后，如需永久占地，将按法律规定，办理征地手续。地上部分附属物属违法建筑，在治理“违法占地、违法建设”中，被强制拆除，不存在原告所述情形。
政府的辩词能否成立?经法庭调查，政府确为征收土地，且未经省政府批准，强行施工，应确认违法。然而，政府为公共利益，治理河道，一旦败诉，工程停工，将造成损失。法官如何权衡?
“如果在当地，政府肯定以‘影响大局’为由，干预立案、审理。案子到异地，法官没有顾虑，公正判决政府败诉。”办案法官说。
在现场，记者看到，内河黑水横流。河道南侧，大片良田废弃，荒草齐腰高。“对判决，我们支持，但政府也有难处：如按法律要求，层层审批，工程根本干不成。”当地干部倒苦水。
这是为何?当地干部解释，工程都有工期，而从征地、补偿到拆迁，每公布一个审批文件，都可能有人反对。一旦反对者告状，工程停工，损失巨大。这是其一。其二，原告起诉后，被告负举证责任。而公开立项、规划、土地证等材料，可能招致“地毯式起诉”，即原告对所有文件，依次提起诉讼。一次诉讼拖延半年，全部审完，三四年过去。于是，“扒了再赔你”成为政府的现实选择。
“未批先干，政府形成一个‘非法的循环’。如果‘循环圈’不被打破，矛盾积累，集中爆发，更为可怕。法院依法判决，提前切断这一‘非法的循环’，是帮政府纠偏。”办案法官说。
即便如此，异地法院审理该案时，还应尽量减小不良影响。立案前，严格审查原告身份，凡是没有土地承包证的，不予认定原告资格。同时，协助当地调解，促使8户村民撤诉。
“有人担心，异地管辖后，法官考虑社会稳定、群众信访少，考虑法律效果多。其实，法官在判决时，依照法律，充分作了权衡。”河南省高院行政庭副庭长别志定说。
诉讼和司法成本增加
“相对百姓获得公正对待，这是应有的付出”
说起告政府，张耀峰哽咽了：“幸亏有异地管辖，才讨个说法，多跑几步，算得了啥?”
张耀峰是驻马店市驿城区居民。1999年，他合法购买了一处宅基地。土地证载明，四至界限为“东：路，西：空宅，南：空宅，北：空宅;用地面积为132平方米”。
1999年，他因犯罪被判刑。家人发现，宅基地被廖某所占，遂提起民事诉讼。没想到，对方也拿出一份土地证，经驿城区法院判决，同样合法有效。
出狱后，张耀峰向驻马店市国土局申请，要求为其确定用地位置。对方不予答复。失望中，他听说异地管辖，到信阳中院起诉。最终，法院判决驻马店市政府、市国土局败诉。
记者发现，异地管辖虽增加了诉讼成本，但多数百姓心甘情愿。
郑州火车站西出口拆迁中，群众不服拆迁办裁决，依法应将拆迁办作为被告，到区县法院起诉。然而，有人担心审判不公，将郑州市政府一并作为被告，改在开封起诉。“这虽是个别人滥用诉权，但也从另一角度说明，群众对公正的追求，有多么迫切。”郑州市法制办行政诉讼处处长李胜利说。
安阳中院法官阎丽杰说，应处理好异地管辖与尊重当事人意愿的关系。可能受到干扰的案件，适宜异地管辖;原告认为不存在行政干预，或不愿到外地起诉的案件，应尊重其意见，在当地审理，减轻诉讼负担。
异地管辖后，政府应诉成本增加。李胜利介绍，以郑州市政府为被告的案件，到许昌、新乡开庭，应诉人员、车辆成本随之而增。“不过，相对百姓获得公正对待，这是应有的付出。”李胜利说。
异地管辖后，案件数量翻倍，法院办案压力骤增。郑州中院院长于东辉介绍，截至10月20日，郑州市两级法院今年新收一审行政案件2959件，其中中级法院受理一审行政案件979件，二审案件523件，已办结596件，预计年底只能完成总任务的1/3。从目前看，郑州市的一审案件增幅超过河南其他地方，与去年同期比增加幅度约230%，司法成本增加。
记者翻看一张受理行政案件统计表，发现郑州中院一名法官今年已接案217起，审结96起。据介绍，行政庭今年受理1278起案件，人均受理案件100起。
“对异地管辖的案件，当地法院应做好配合，包括代为立案、送达文书、勘验现场等。”郑州中院行政庭庭长王银生说。
异地管辖制度如何扬长避短，走得更远?中国政法大学终身教授应松年说：“法院改革归结一点，就是公正。离开公正，法院就失去了灵魂。在此基础上，为老百姓提供方便，才能完成司法改革的目标。”
《 人民日报 》( 2015年11月06日 20 版)
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